冯宇瀚

流域治理生态环境立法是实现流域治理法治化、规范化的重要保障。珠三角地区位于珠江流域下游河口三角洲，承载着生态屏障、经济命脉等多重使命。党的二十届三中全会明确部署，推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。这一重大国家战略的落地见效，离不开法治的强力支撑。当前，随着工业化、城镇化的持续深入推进，珠三角地区流域内产业扩张、水资源开发利用等涉水活动日益频繁，不仅催生了发展与保护之间的深层矛盾，更引发了生态功能弱化、水污染物跨地区转移等一系列问题，迫切需要以法治破题，通过完善协同立法、强化执法联动、健全保障机制，为流域生态环境治理提供长期、稳定、可预期的法治保障。

一、珠三角地区流域协同立法的实践探索

流域协同立法的有序推进，离不开多层级法治体系的协同支持与探索。在国家层面，《环境保护法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国立法法》在修订过程中先后提出了流域协同治理、协同立法的要求，《长江保护法》《黄河保护法》两部流域专门立法规定了流域协同立法，共同为我国流域协同立法提供了明确的规范基础。在省级层面，《广东省河湖长制条例》发挥着基础性统筹作用，以法规形式固化“流域+行政地区”双重治理架构。在此基础上，广州、深圳、佛山、东莞、中山等9市开展了积极探索并取得了阶段性成效。中山与珠海联合制定实施的前山河流域协同保护规定，成为广东省首个生态文明建设领域流域协同立法。

二、珠三角地区流域协同立法的现实挑战

流域自然属性与行政区划管理模式存在冲突。流域作为自然地区，具有典型的跨域性、开放性和动态性特征。珠三角地区辖区跨度大，传统以行政区划为单元的流域管理模式与其整体性保护要求存在矛盾。受制于不同发展目标与利益诉求，各地市在经济实力、环保基础、履约能力等方面存在较大差距，话语权不尽相同，虽然在立法实践中对机制构建、生态补偿、信息共享等方面作出规定，但仍面临跨地区流域治理统筹安排不协调、保护推进步调不一致、各方利益诉求不对等的问题。

立法前瞻规划与现实治理需求存在错位。流域协同立法的目的在于通过强化地方立法协同联动，全力破解跨地区流域治理生态要素管控脱节、跨界污染处置不畅等结构性障碍。然而，现有协同立法普遍重末端、轻源头，大多数条款集中在水质治理、水土流失修复、突发污染应急等事后治理环节，对流域产业准入负面清单、工业空间布局管控、农业面源污染前置防控等前端预防事项缺乏制度安排。同时，核心条款多为“建立联席会议、信息共享、联合巡查、协同处置”等原则性表述，立法的针对性与约束力比较欠缺。

三、珠三角地区流域协同立法的优化路径

珠三角地区流域协同立法，标志着地方生态环境立法理念从行政区“各自为战”向全流域“协同共治”的重要转变，其立法实践应当立足流域特点统筹谋划，通过整合优化各地立法资源与制度优势，满足地区改革发展的共性需求。

突出顶层设计，破解权限壁垒与共识困境。推动中央精准授权与规则衔接，建议全国人大常委会出台《地区协同立法重大事项指导目录》，将珠三角地区流域保护、跨市污染防治等核心事项纳入，以“一事一授权”赋予9市联合立法权限。强化省级统筹激励，发挥省级人大立法指导的引领、规范、协调和保障功能，由省人大常委会牵头制定协同立法规划，明确年度重点项目；建立省级常态化协调机制，效仿赤水河流域保护经验，建立涵盖水务、生态环境、自然资源等部门的跨地区联席会议制度，协商解决珠三角地区流域保护重大问题，并将协同成效纳入地市考核给予财政激励，以破解自主动力匮乏等难题。

健全实体体系，确保精准立法与落地效能。将跨地区、难度高的流域保护事项列为重点，立法内容上，参照《长江保护法》，建立流域生态环境准入清单，明确流域内禁止、限制建设的产业项目类别。探索建立跨界流域生态敏感区前置保护、流域涉水项目跨市协同环评、污染物排放总量协同管控等制度，强化工业布局管控、农业面源污染防控等源头预防制度安排。责任划分上，构建刚性约束与多元共治格局。政府层面按功能定位差异化分工，明确各级政府履职追责情形与处罚标准；企业层面借鉴长三角经验，实行统一标准的行政处罚裁量基准，建立“一地处罚、全域认责”机制；社会层面拓宽公益诉讼渠道，畅通跨市举报反馈与奖励机制。

强化程序保障，深化立法衔接与执法协同。立足珠三角流域全域治理，在统一治理原则、监管标准、生态补偿、联合执法等方面推动形成共识，促进内容趋同和规范统一。深化跨部门、跨地区行政执法联动，探索构建利益共享、责任共担机制。构建协同立法立、改、废、释协作机制，建立流域协同立法的交叉备案制度。组建联合评估团队每三年开展横向交叉评估，聚焦生态保护、污染治理等核心指标核验实施成效与责任落实，推动良法落地、善治见效。

（作者单位：广东海洋大学经济学院）